2023년 12월 1일(금), 행정중심복합도시건설청(행복청)을 상대로 한 세종시민의 공사중지가처분신청에 대한 대전고등법원의 화해권고결정이 확정되었다.

애초에 존재하지도 않았던 개인의 사적 출입로를 도로확장공사의 기화에 은근슬쩍 옆 땅을 빼앗아서 새로 만들어주지 말라는 취지다.

현행 도로법은 국도 본선을 주행하다가 지방도로 갈아타기 위해 램프로 분류하는 주행차량의 안전을 위해 본선과 연결로(램프)간 속도차이가 있는 경우 램프로 진입하기 위한 변속차로(가변차선)을 추가로 특정 길이 이상 반드시 설치하도록 규정하고 있다.

그리고, 입체교차로의 변속차로가 설치되어 있는 구간에서의 차량 주행 안전 확보를 위해 그 구간에 있는 도로변 사유지로부터는 국도로 진출입을 하지 못하도록 하고 있다.

변속차로 구간으로부터 60m 되는 구간도 5가구 이하의 주택 등 예외적인 경우가 아닌 한 진출입이 불가능하다.

이런 규정들을 행정청의 재량이 없는 기속행위적 규정으로 둔 것은 본선에서 빠져나와서 램프로 진입하여 지방도로 갈아타기 위하여 변속주행과 방향전환주행을 하는 국민 전체의 안전, 즉 공익을 위한 것이다.

한편, 도로확장공사를 하면서 보상을 하는 경우, 보상의 대상인 손실이 발생하여야 비로소 보상을 할 수 있음은 보상법의 원칙이자 지극히 당연한 상식이다.

기존 국도에 개인이 적법하게 만들어 붙여서 쓰던 사유지 출입로가 있었는데 도로확장공사로 멸실되는 손실을 입게 되었다면 그 손실에 대해 보상을 해주는 것이지 애초에 그런 출입로가 있었던 적도 없었다면 보상해줄 손실이 없는 것은 당연한 것이다.

그런데, 행복청은 단 한번도 진출입로라는 것이 존재한 적도 없던 농지(밭)도 진출입할 수 있도록 커다란 규모의 대체 출입로를 보상 명목으로 만들어 주겠다고 임의로 설계한 후 그 설계대로 그 수혜 농지의 옆 땅으로부터 104평만을 남긴 나머지를 모두 강제로 빼앗았다.

보상받을 손실이 없는데 보상을 해주겠다고 갑자기 옆 땅을 강제수용한 것이다.

심지어 그렇게 임의로 한 농지(밭)을 위한 진출입로 설계는 도로법상 진출입로 기준도 지키지 않은 위법한 설계였다.

그리고 이와 같이 개인 보상용 출입로 다시 만들겠다면서 강제수용한 땅이 공익사업인 국도 본선확장에 필요한 폭보다 훨씬 더 많은 폭이었으면서도 이런 내용은 주민설명회에서 설명하지 않았다.

주민설명회에서는 국도 본선만 2차선(1차선당 3.5m)씩 확장한다고 설명했다. 그 후 주민들 모르게 개인 사유지 출입로(최소 11m)용 용지도 추가 강제 편입했다.

주민 설명회때는 본선 2차선 추가에 필요한 7m 폭을 기준으로 강제수용하는 줄 알았더니 주민설명회 후에 임의로 추가해넣은 개인 출입로용 부지로 11m를 더 추가 해버린 것이다.

모든 국민들이 다 사용하는 공익사업대상인 국도 본선 공사부지 즉 배보다 국도 옆에 사유지 드나들기 위해 개인이 필요에 따라 시공해 연결해서 쓰는 사적 출입로 만들어줄 부지 즉 배꼽이 더 큰데 주민들에게 설명도 하지 않았다.

심지어 개인출입로 만들어서 썼던 적이 없는 밭을 위해 갑자기 그 옆땅을 강제로 빼앗아서 그 밭들어가는 진입로를 만들어주는 설계까지 한 것이었다.

그리고 그 결과 입체교차로의 안전을 위해 기속행위적 규정으로 둔 교차로 연결금지구간 및 제한거리 규정을 위반하여 연기삼거리를 이용하는 모든 국민들의 공익이 희생되었다.

입체교차로 연결금지구간에 위반되기 때문에 출입로 개설이 불가능한 땅이고 애시당초 출입로 자체가 없던 어느 특정 개인의 사유 농지를 드나들수 있게 하는 새로운 출입로를 보상 명목에서 임의로 만들어 줄거라면서 입체교차로를 주행하는 모든 세종시민과 국민의 안전을 희생시켰다.

그리고 그 밭의 옆에 있는 다른 국민의 토지를 강제로 수용해서 그 토지를 아무짝에도 쓸모없게 만들어버림으로써 나란히 붙어 있는 땅의 소유자 두명 중 한 사람에게는 횡재를, 다른 한 사람에게는 청천벽력같은 손해를 주었다.

이러한 차별을 정당화할 수 있는 어떠한 법적 근거도 합리적 이유도 없었는데도 말이다.

이렇게 법에도 위반하고 상식에도 반하는 설계가 발생했고, 그 설계대로 용지까지 강제수용당하였으며, 심지어 주민설명회때 설명조차 되지 않은 별개의 사적 출입로 용지까지도 강제수용되었지만 그런 개인 출입로는 원래 개인 사유지에 설치하는 개인 길이지 국도도 아님에도 불구하고, 이렇게 위법함이 명백함에도 바로잡혀 지지가 않았다. 오히려 공사만 밀어부칠 뿐이었다.

도로구역결정이나 강제수용과 같은 행정청의 처분이 개입되면 그 처분이 취소되거나 무효로 확인되어 그 효력이 부인되지 않는 이상, 그 이전에 피해를 입은 국민이 할 수 있는 일은 거의 없다.

그렇지만 그 행정청 스스로는 국민들의 피해가 구제되도록 사후적으로라도 변경을 할 수 있다.

결국 무리를 해서라도 공사중지가처분을 신청하고 절차 내에서 행복청의 설계변경을 강력하게 푸쉬하는 수밖에 없었다.

결국 세종시 인권위원으로서 받게 된 진정들을 특정국민만 유독 억울한 침해를 받음이 없이 법과 원칙에 부합하도록 해결하는데 도움을 주기 위해서 본 위원은 세종시에 세종시민의 입체교차로 주행 안전이라는 공익을 보호하기 위해 필요한 협조를 해달라고 요청할 수밖에 없었다.

세종시의 담당공무원들은 문제를 발생시킨 도로확장공사가 세종시의 권한이 없는 중앙부처의 국도 공사라는 점을 들어 난색을 표시했다.

본 위원은 최민호 세종특별자치시장에게 사건을 설명했다. 담당자들에게 세종시 관내에서 이루어지는 공사이고, 세종시를 행정중심복합도시이자 명실상부한 행정수도로 건설하기 위한 목적에서 이루어지는 공사인 만큼 세종시민의 안전을 지키고 적법한 국도건설이 이루어지도록 시정이 이루어지기 위한 협의를 적극적으로 주선할 것이 필요하다고 말이다.

최민호 세종시장은 세종시청 공무원들에게 사건에 대한 해결방안을 모색해 볼 것을 지시하였다.

세종시청의 공무원들은 중앙부서 공무원들한테 이런 일들로 회의하자고 하면 혼난다면서 지레 많은 걱정을 했다.

그래도 최민호 시장의 적극적인 해결의지에 기대어 세종시청에서 해결안을 찾기 위한 협의를 하자는 공문을 보내달라고 부탁했다.

정말 행복청의 담당자는“어디서 지방자치단체가 감히 중앙부처에......”라고 말했다. 충격이었다. 만감이 교차했다. 형언할 수 없었다.

공사편의를 위해 주민설명회때 설명하지도 않은 개인 손실 보상목적 사적 출입길을 사후적으로 추가했고, 그 사적 출입길은 국도가 아닌 별개의 다른 시설물로서 개인 사유지 위에 설치하는 것이 원칙이기에 국도부지인양 가장하여 혈세로 다른 국민들의 땅을 빼앗아서도 안되는 것이고, 설령 보상을 한다고 해도 원래부터 적법하게 설치해서 존재하던 보상적격이 있는 기존 진입로를 대상으로 해야 하는 것이며,

보상의 방식도 보상법상 금전보상이 원칙이지 대체출입로를 만들어주는 대물보상은 임의로 할 수 없는 것임에도 불구하고, 그리고 개인 출입로는 교차로 연결금지구간을 비롯하여 도로법상 기준이 법정되어 있음에도 불구하고, 오직 공사편의를 위해 임의로 이 모든 법과 원칙을 어겨서 위법한 설계를 하여 국민의 입체교차로 주행 안전이라는 공익을 희생시키고 위법하게 땅을 과잉 수용해서 예산 낭비에 국고탕진하면서 국민들의 피해만을 가중시켜놓고는 바로 그 위법행위를 저지른 행복청이 이러한 위법행위로 인한 세종시민들의 피해를 구제하기 위한 노력을 하는 세종시를 상대로 어떻게 “어디서 지방자치단체가 감히 중앙부처에......”라는 말을 당당히 할 수가 있는 것인지 충격적이었다.

그래도 도로법규가 명백히 인용되면서 설계의 위법 지점들이 조목조목 선명하게 제시되고, 중앙부처의 소관사무라서 지방자치단체 개입이 불가능하다는 소극적 태도로 일관하지 않고 과감하게 세종시민의 안전이라는 공익을 보호하기 위해 적극적으로 해결방안을 살펴보고자 한다는 지방자치단체장의 의지가 표현된 덕분에 행복청의 행정처분의 효력이 취소되거나 무효로 확인되기 이전이었음에도 불구하고 행복청의 설계변경을 이끌어낼 수 있었다.

그리고 그와 같은 설계변경을 반영하는 내용대로 법원의 화해권고 결정을 받을 수 있었다.

전문영역인 설계가 개입되는 행정행위에 대하여 전문가가 아닌 일반 국민들의 사전적 변경 요구 등은 사실상 거의 불가능하다.

그럼에도 불구하고 주민설명회때 없던 설계가 추가되면서 그 추가된 설계에 대응하는 강제수용 등 국민의 권리를 침해하는 행위들이 발생한다.

이렇게 국민에 대한 공개적 설명이라는 투명성이 보장되지 않은 곳에 바로 위법한 설계, 예산낭비, 보상비의 사업비로의 전용, 심지어 부정부패의 가능성들이 늘 도사리고 있는 것이다.

강제수용 등 행정행위가 발생하고 난 이후에서야 그 강제수용으로 피해를 본 국민들이 문제를 제기해도 사실 그 단계에서는 국민들의 피해나 공익침해가 구제될 수 있는 법적 수단이나 구제가능성 마저 사실상 별로 없다. 그저 당한 사람만 억울하고 원통하게 되는 불공정하고 불합리한 상태가 결국 고착화되고 마는 것이다.

이러한 현 시스템은 과연 정의로운가. 현행 법제도 내에서는 재량성이 있는 행정행위에 기초한 위법부당한 자의적 행정권력 행사로 인하여 피해를 입은 국민을 법으로는 구제하기 어렵다는 사실에 법조인인 본 위원은 깊은 자괴감에 빠지는 경우가 많았다.

그렇지만 국가의 공익사업에 있어서 주무관청이나 시공업자의 공사편의보다는 시민의 안전과 권익이 더 우선되어야 함은 당연하지 않겠는가.

그런데 왜 우리는 그것을 보장할 수 있는 실효성 있는 제도가 구비되어 있지 않음에도 여태껏 손을 놓고 있는 것일까.

공익은 희생되어도 적극적으로 다툴 자가 없고, 특정인의 사익은 침해되어도 사실 잘 모르기 때문에, 즉 고도의 전문성이 요구되는 설계분야나 도로법, 보상법 등을 그 특정인이 다 알아서 무엇이 잘못되었는지를 특정하여 주장하는 것 자체도 불가능하고 그런 주장을 하기 위해 필요한 자료마저도 모두 행정청의 수중에 있기 때문에 난항을 겪을 수밖에 없으며 설령 전문가를 어렵게 수소문하여 선임하여 문제제기를 하더라도 공익사업이라는 명분하에 묵살되었기 때문이었을 것으로 짐작된다.

12월의 첫날 확정된 연기삼거리 입체교차로와 개인 사적 출입로 위법 설계와 관련한 화해권고결정은 이런 열악한 현행 법제도 내에서는 아무리 도로법의 전문가인 변호사를 운좋게 만나서 사건을 맡겨 그가 설계의 위법성 등을 도로법규에 따라 조목조목 밝혔다고 하더라도 받기 어려웠을 수 있다.

결국 이러한 결정은 위법한 설계 당시의 행복청 담당자가 아닌 해결방안 모색 당시의 후임 담당자는 다행스럽게도 피해구제를 위한 적극적인 자세를 보이는 공직자였다는 점이나 중앙부처의 국도 사업임에도 불구하고 당해 지자체에서 발생하는 공사라는 점에 기초하여 시민의 안전과 권익을 보호하고자 하는 특정 지자체장의 의지가 표현되었다는 점 등 특별한 사정이 있었기에 나올 수 있었다고 생각된다.

그렇지만 이렇게 개개인의 성향이나 의지에 좌우되는 것은 시스템이 아니다.

즉 담당자나 지자체장 개인에 따라 언제든 “감히 지자체가 중앙부처한테 어디서?!...”라는 한 마디로 혹은 “행복청의 공사일 뿐 시청에서 관여할 일이 아니다”라는 한 마디로 끝나버릴 수 있다.

그리고 도로법이나 설계, 공익사업관련법을 모르는 비전문가인 일반 국민들도 보호될 수 있는 시스템이어야 한다.

요컨대 어느 담당공직자에 의해 업무가 처리되더라도 시민 일반의 주행안전이라는 공익이 희생되는 일이 없고 일부 국민들 한 사람 한 사람만 합리적 이유없는 침해를 당하게 되는 억울함과 원통함이 없는 정의로운 결과가 보장되도록 시스템 자체, 즉 법제도 자체를 정비하여야 할 것이다.